المرسوم رقم 3 لعام 2023: تجاهل للمتضررين من الزلزال والتفاف على حقوق السكن والأرض والملكية

في آخر حلقة من سلسلة التشريعات والمراسيم المثيرة للجدل، التي أصدرتها الحكومة السورية، خلال العقدين الأخيرين، صدر المرسوم رقم 3 لعام 2023، الذي يشمل المتضررين من زلزال السادس من شباط/ فبراير الماضي، من مالكي أو شاغلي العقارات الذين تعرضت منشآتهم أو محالهم أو منازلهم أو أبنيتهم الواقعة ضمن المناطق المنكوبة للهدم الكلي أو الجزئي أو التصدع المحتاج إلى تدعيم.

تبارت شخصيات حكومية وصفحات موالية للحكومة السورية في مديح هذا المرسوم ووصفته بـ”المكرمة” والمرسوم غير المسبوق منذ تأسيس سوريا الحديثة، وأنه أحد الإجراءات والسياسات المتعلقة بمرحلة التعافي “التي تحمل في عمقها دعماً” للمتضررين من الزلزال، كما اعتبرته جزء من الخطة الوطنية الأكبر لمواجهة آثار الزلزال والتي تشمل إجراءات وتدابير أخرى.. الخ.

من الإنصاف القول بعدم السلبية المطلقة لهذا المرسوم وبعض البنود الواردة فيه، فهو ينص في مجمله على إعفاء المتضررين من مالكي أو شاغلي العقارات من كافة الضرائب والرسوم المالية والرسوم والتكاليف المحلية وبدلات الخدمات ورسوم الترخيص وإضافاتها المفروضة على أعمال إعادة البناء الكلي أو الجزئي أو إعادة التأهيل الكلي أو الجزئي لمنشآتهم ومحالهم ومنازلهم.

كما أعطى المرسوم المتضررين فرصة الاقتراض من المصارف العامة لمبلغ يصل إلى مئتي مليون ليرة سورية (26,500 دولار أميركي تقريباً، بحسب سعر الصرف في السوق السوداء)، تسدد على مدى عشر سنوات، على أن تتحمل الخزينة العامة للدولة فوائد القرض والعمولات المترتبة عليها، ولا يكون التسديد فورياً بل يبدأ استحقاق التسديد بعد ثلاث سنوات من تاريخ منح القرض.

ولكن في نفس الوقت، من خلال قراءة هذا المرسوم وإسقاط نصوصه على السياق القانوني المحلي والدولي، وواجبات الدولة ومسؤولياتها من خلال نافذة حقوق السكن والأرض والملكيات، يتبين وجود قصور شديد في الاستجابة الحكومية لتلك الكارثة واختصارها في هذا المرسوم الهزيل، ومجافاتها لأدنى شروط تحقيق السكن والأرض والملكيات كما سنوضح في هذا المقال.

ضعف الاستجابة للكوارث

زلزال شباط/ فبراير، الذي ضرب تركيا وسوريا، من فئة الكوارث التي تسببها الأخطار الطبيعية، ويصنف بأنه من الكوارث “الشديدة وسريعة الحدوث” التي تؤثر عادة على المدن الكبرى أو المناطق المكتظة بالسكان وتتسبب بآثار مدمرة على المجتمعات وسُبل العيش والممتلكات.

وفقاً لتقرير التقييم السريع للأضرار والاحتياجات الناتجة عن الزلزال في سوريا، الصادر عن البنك الدولي، في 18 آذار/ مارس الحالي، تُقدَّر الأضرار المادية الناجمة عن الزلزال في سوريا بـ3.7 مليار دولار أميركي، وتقدّر الخسائر بنحو 1.5 مليار دولار أميركي، ليبلغ إجمالي قيمة الأضرار والخسائر 5.2 مليار دولار أميركي. وتُمثِّل الخسائر انخفاض الإنتاج في القطاعات الإنتاجية، وتقلص الإيرادات، وارتفاع تكاليف التشغيل في مجال تقديم الخدمات.

غالباً ما تتحكم بالاستجابة لتلك الكوارث مشكلات عدة من أبرزها، نقص الموارد وضعف البنية التحتية والفساد الإداري، كما يفاقم من الحالة الإنسانية وجود بيئة هشة تحكمها الصراعات والأزمات، كما هو الحال في سوريا، التي تتصف حالة الطوارئ الإنسانية الحالية فيها بأنها من بين أكبر الأزمات الإنسانية في العالم.

أدى الزلزال الأخير إلى تفاقم مواطن الضعف في مواجهة الأزمات والكوارث الطبيعية، التي يعاني منها السكان أصلاً، وتسبَّب في تدهور شديد على مستوى الأوضاع الإنسانية، لاسيما الأمن الغذائي وخطورة المباني السكنية، كما كانت المناطق المتأثرة بالزلزال موطناً لحوالي 3 ملايين نازحاً داخلياً، أي 50% من مجموع النازحين داخلياً في سوريا، الذين يواجهون أصلاً صعوبات شديدة في أحوالهم المعيشية.

وعزز توزع مناطق السيطرة في الجغرافية السورية، بين حكومية وثلاث مناطق سيطرة أخرى: الجيش الوطني المعارض وهيئة تحرير الشام، في شمال غربي البلاد، وقوات سوريا الديمقراطية (قسد) في شمالها الشرقي، من مشكلة تعثر جهود الإغاثة بين تلك المناطق ووصولها الى المستحقين بالسرعة المطلوبة.

وبالتالي فإن ردة الفعل الحكومية الضعيفة تجاه الزلزال المدمر، لم تتعدى في بدايتها التصريحات الهزيلة واستجداء المساعدات الدولية وإلقاء اللوم على الظروف الدولية، وكانت خاتمتها إصدار المرسوم رقم 3، بعد مضي أكثر من شهر على تلك الكارثة، وكانت في سياق إدارة الكوارث بدلاً من التركيز على إدارة المخاطر، أي التركيز على تعزيز قدرات الاستعداد والجاهزية والقدرة على الصمود بدلاً من العمل بمنهج رد الفعل والاستجابة بعد وقوع الكوارث.

إنفوغرافيك | المرسوم رقم 3 لعام 2023 “الخاص بالمتضررين من الزلزال” (سوريا على طول)

لا سكن بديل ولا حق للسكن في المرسوم

هناك مطالبات متكررة من الأوساط الوطنية والدولية للحكومة السورية بإدراج قضية حق السكن والملكية في باب الحقوق والحريات في الدستور السوري والقوانين والمراسيم الصادرة عن رأس الدولة السورية، -كون القانون الدولي والمعاهدات الدولية الأساسية يقررون الحق في السكن الملائم- الأمر الذي يوجب على الحكومة السورية أن تبذل كـل ما بوسعها، في إطار ما هو متاح لها من موارد، لإعمال الحق في السكن اللائق واتخاذ خطوات في هذا الاتجاه دونما تأخير، ووضع تشريعات وخطط عمل محـدّدة لتقديم مساعدة مباشرة، بمـا فيهـا السكن أو بدل السكن، وخاصة للأشخاص المتضررين من الكوارث (طبيعية كانت أو من صنع الإنسان أو مختلطة).

ولكن الدساتير السورية المتعاقبة، والقوانين والمراسيم المبنية عليها، بما فيها المرسوم رقم 3 لعام 2023، لم تنص على حق السكن، ونقلت حق السكن من باب الحقوق والحريات إلى باب المبادئ الاقتصادية، مع أن التصريحات التي صدرت عن أركان حكومة دمشق خلال الأيام التي تلت الأزمة تضمنت ضرورة تأمين السكن البديل*، ثم عادت لتتكلم عن توفير السكن المؤقت في حال توفر الدعم الدولي، وهو ما يُعدّ نكوصاً عن الضمانات القانونية الوطنية والدولية المقررة على عاتق الحكومة السورية.

لا تعويض للمتضررين

خلا الدستور السوري المعدل لعام 2012 من مسؤولية الدولة عن تعويض المتضررين من الكوارث حال حدوثها، باستثناء “التضامن مع المجتمع الأعباء الناجمة عن الكوارث الطبيعية”، كما جاء في المادة 24 منه. 

ومع أن التشريع السوري لم يتضمن أي إشارة عن التعويض العيني المناسب لمثل تلك الحالات، ولكن تقع مسؤولية الدولة التقصيرية عن الضرر المباشر متوقعاً كان أم غير متوقع، وبقراءة نصوص المرسوم رقم 3 لعام 2023 نجد أنه لا يتضمن في كل بنوده أي تعويض مالي لضحايا زلزال السادس من شباط، ولا يشير الى تقديم بدل مالي دون مقابل لإصلاح الأبنية المتضررة، ولا حتى تقديم وعود بدفع بدلات إيجار لمن فقدو منازلهم، وهو لا يعدو أن يكون نسخة محسنة عن المرسوم رقم 13 لعام 2022، الذي سبق وأن منح  تسهيلات وإعفاءات ضريبية للعقارات في مراكز المدن القديمة داخل محافظات حلب وحمص ودير الزور، بما في ذلك الأسواق التاريخية.

مرسوم تمييزي

أَخلَّ المرسوم رقم 3 لعام 2023 بأهم مبدأ من مبادئ الحق في السكن، المتمثل في “المساواة وعدم التمييز”، بين سائر المواطنين المستحقين للدعم، كونه اشتملَ فقط على الأشخاص المتضررين من زلزال السادس من شباط، بالتالي هو لا ينطبق على أي كوارث طبيعية أخرى أو على الأشخاص المتضررين جراء العمليات الحربية التي شنتها قوات الحكومة السورية، وتسببت بفقدانهم عقاراتهم كلياً أو جزئياً، وأصبحت بنتيجتها العقارات العائدة لهم في حالة انشائية سيئة للغاية وقابلة للهدم لدى أدنى تأثير أو عوامل طبيعية كالزلزال الذي حدث مؤخراً، كون بعض الأضرار في هذه المباني لم تكن مرئية لكنها أثرت على أساساتها ولا تظهر بعض تلك الأضرار إلا بعد مرور بعض الوقت، كما أنه غير قابل للتطبيق على المناطق الخارجة عن السيطرة الحكومية، مع أنها الأكثر تضرراً من تداعيات هذا الزلزال، بسبب السياسات الحكومية بارتهان الدعم الأممي عن طريق قنواتها الحصرية.

ويشوب المادة الثانية من المرسوم الكثير من الغموض، حين نصت على أن “يُحدد المتضررون بقرار من المحافظ المختص بناء على قرار لجنة تشكل بقرار من وزير الإدارة المحلية والبيئة في كل محافظة، وتضم الجهات ذات العلاقة”.

بالتالي، اشتملت المادة الثانية على نفس النمط الذي دأبت عليه السلطة التشريعية في المراسيم والقوانين التي سبقت هذا المرسوم، في تحديد الأشخاص المتضررين أو المشمولين بميزات تلك المراسيم، وذلك من خلال منح المحافظ سلطة مطلقة في تحديد من هم المتضررين وفق وجهة النظر الحكومية، من دون تحديد الآليات والمعايير التي ينبغي اتباعها لتحديد من هم المستحقين لتلك الإعفاءات وكيفية التقديم لتلك اللجنة والتمثيل القانوني لهم، الأمر الذي يُدخل أصحاب الملكيات العقارية المتضررة في دوامة إجراءات روتينية لإثبات ملكيتهم، وخاصة الذين تهدمت عقاراتهم بشكل كامل وفقدوا الوثائق المثبتة لملكياتهم أو تعرضت للتلف.

ولا يأخذ المرسوم بعين الاعتبار أوضاع المُهجّرين من أصحاب الحقوق والعقارات، الذين هجروا منها وتم الاستيلاء على بعضها. هؤلاء قد يستحيل حضورهم شخصياً أو من يمثلهم قانوناً، ما يعني عدم قدرتهم على تقديم الطلبات اللازمة لتشميلهم بالمرسوم، بشكل آمن يضمن عدم التعرض لهم.

مساومة على الدعم الدولي

اقتصر نطاق المرسوم على المحافظات الأكثر تضرراً من الزلزال: حلب واللاذقية وحماة وإدلب، وهي المحافظات التي أعلنتها الحكومة السورية بعد 4 أيام من الزلزال المدمّر بأنها “مناطق منكوبة، وبما يترتب على ذلك من آثار”.

وعلى الرغم من عدم تفسير سبب تأخير الإعلان عن المناطق المنكوبة رغم هول الكارثة، وفداحة الخسائر، وضرورة الاستجابة الفورية من قبل الحكومة السورية، لكن يبدو أن السبب مرتبط بالتصنيف الدولي للتبعات المترتبة لإعلان منطقة ما بـ”المنكوبة”، الأمر الذي يعطي للأمين العام للأمم المتحدة الحق في المطالبة بتطبيق المادة 99 من ميثاق الأمم المتحدة، التي تنصّ على: “للأمين العام أن ينبه مجلس الأمن إلى أية مسألة يرى أنها قد تهدد حفظ السلم والأمن الدولي”.

وبالتالي، فإن وصول المناطق المتضررة إلى مرحلة تهدد السلم والأمن الدولي، توجب على الدول الأعضاء في مجلس الأمن الدولي الاجتماع والخروج بقرار يلزم الأطراف المعنية بالكارثة بالسماح للمنظمات الإغاثية والطبية الدولية التدخل لمعالجة أسباب الكارثة والنتائج الناجمة عنها، وهو ما يتعارض مع مطالبات الحكومة السورية بحصر المساعدات الإنسانية عبر قنواتها سواء في الاستقدام لتلك المساعدات أو توزيعها عبرها، ويحدّ من صلاحيات السلطات السورية في كيفية التصرف بهذه المساعدات.

لا استثناء عن تطبيق قانون البيوع العقارية

نصت الفقرة (ب) من المادة 11 أن الإعفاءات والتعليق الضريبي لا يشمل ضرائب مبيعات العقارات الخاضعة للقانون رقم 15 لسنة 2021، وهو قانون سيء السمعة، يتلخص في فرض ضرائب كبيرة على شراء وتأجير العقارات، من خلال “قانون البيوع العقارية” بناءً على التقييم الجديد (القيمة الرائجة)، بحيث يتم اقتطاع الضرائب على أي عملية بيع عقارية، دون الاعتراف بالقيمة التي يتفق عليها البائع والمشتري. بالتالي هو قانون مجحف بحق المواطنين ولا يفرّق بين المواطن العادي وتاجر العقارات، و يفاقم من أزمة السكن في سوريا، بالأخص للمواطن الذي تضررت ممتلكاته، ولا يملك تكلفة هدمها وبنائها من جديد أو صيانتها، ولا يملك حتى السعة المالية لوفاء القروض التي أتاحها المرسوم مع تدني قيمة الدخول والمستويات المعيشية، الأمر الذي يضطره إلى بيع مسكنه والبحث عن مسكن آخر شراءً أقل قيمة أو ايجاراً في منطقة أخرى، مما يحتم أن تكون مبيعات العقارات في المناطق المتضررة من الزلزال تبقى خاضعة لضرائب مبيعات العقارات.

مخاوف من استهداف حقوق الملكية والسكن

تبرز المخاوف من أن يكون المرسوم رقم 3 لعام 2023 ضمن سياق منظومة القوانين، التي تمهد للسطو على الحقوق العقارية، وتستهدف حقوق الملكية والسكن في سورية، كونه يفتح الباب لتطبيق القانون رقم 3 لعام 2018 الخاص بإزالة أنقاض الأبنية المتضررة، والذي لا تزال دوافعه غامضة للآن، رغم ما ورد فيه بأن غايته هي توصيف المنشآت المدمرة والمتضررة، وترحيل الأنقاض وتوزيع نفقاتها وأثمانها على مستحقيها كون الوحدة الإدارية (المحافظة أو المدينة أو البلدة أو البلدية) هي من تقترح تحديد المنطقة المتضررة، ويُصدر المحافظ قراراً يحدد فيه المنطقة العقارية والمباني المتضررة.

كما قد يكون المرسوم الجديد البوابة المؤدية لتطبيق القانون رقم 10 لعام 2018، بحيث تهدم المحافظة أي منطقة عقارية سواء كانت سليمة أم متضررة، بمجرد صدور قرار من المحافظ بتشميلها بأحكام هذا القانون، وبعد أن تُزال الأنقاض، يأتي دور القانون رقم 10، الذي يُنشئ مناطق تنظيمية، بهدف سلب ملكية المباني المتضررة من أصحابها، خاصة في مناطق التنظيم العشوائي والمخالفات، وهي المبنية خارج المخطط التنظيمي وغير مرخّصة ولا مفرزة، ولا يمكن تصحيح أوصافها بالسجل العقاري إلى مبانٍ وشقق سكنية، بالتالي لا يستطيع أصحاب هذه المساكن والشقق تسجيلها بأسمائهم في السجل العقاري إلا باعتبارها حصّة سهمية، الأمر الذي يؤدي إلى عدم معرفة المتضرّرين والذين فقدوا منازلهم من الزلزال والواجب التعويض لهم.

خاتمة

لقد أصبح التعويض في مفهومه الحديث مسؤولية الدولة والمجتمع، فيتوجب عليهما بالتضامن والتكافل حماية الضحايا، كونه وبموجب قواعد المسؤولية الإدارية لم يعد الضرر فقط مجرد ركن من أركان المسؤولية، وإنما صيرورة لرفعه عن الضحايا وخاصة المتضررين من الكوارث الطبيعية، فحماية الأفراد من المخاطر والكوارث الطبيعية والبشرية يعتبر حق أساسي وقانوني ودستوري يقع على عاتق الدول لحماية مواطنيها، الأمر الذي يحتم على حكومة دمشق البحث عن أسس جديدة وطرق بديلة لوضع آليات تعويض فعالة ومستدامة لصالح الضحايا، لتغطية وقائع الكوارث وتحديد قواعد تدبيرها. 

 * الإسكان البديل هو مصطلح فضفاض يستخدم عادة للإشارة إلى الإسكان الذي تنفذه المؤسسة العامة للإسكان كجزء من برامج الإسكان الاجتماعي الحكومية. بحيث يجب على المستلمين الدفع مقابل هذا السكن، حيث لا يتم توفيره مجانًا. ويمكن لمالكي المنازل في العشوائيات التقدم بطلب للحصول على سكن بديل إذا تمت مصادرة ممتلكاتهم أو هدمها، أو إذا تم إعادة تقسيم المنطقة. ومع ذلك، لا يشير القانون السوري إلى أي حق في سكن بديل للأشخاص الذين تأثرت منازلهم بالكوارث الطبيعية